中国科学院科技战略咨询研究院

王毅　苏利阳

建立健全绿色低碳循环发展的经济体系是党中央、国务院作出的重大战略决策，是促进生态文明建设、构建现代化经济体系和实现高质量发展的必由之路。近日，国务院印发了《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》（以下简称《意见》），这是我国加快推进经济发展方式转型的纲领性文件，是激励各地加快落实新发展理念的重要举措，对“十四五”时期加快推进生态文明建设、落实碳达峰碳中和目标、2035年建成美丽中国和基本实现社会主义现代化具有重要意义。

一、绿色低碳循环发展是我国经济转型升级的重要方向

工业革命后，人类社会生产力得到了前所未有的发展，但也带来了经济危机频发、贫富差距拉大、生态环境破坏、全球气候变暖等一系列问题。尽管一些研究给出诸如“停止增长”的解决方法，如美国学者鲍丁的“宇宙飞船经济学”、罗马俱乐部《增长的极限》提出的“零增长”对策、赫尔曼·E·戴利的“稳态经济”等，但在实践层面，发展产生的问题最终仍需在发展中解决，关键在于转变经济发展方式。在西方，国际组织、政府和学界相继提出了生态经济、可持续发展、绿色经济、低碳经济、包容性增长等概念和转型方向，并用于指导实践。尽管取得了一定成效，但总体上难言成功。

党的十九大报告提出建立健全绿色低碳循环发展的经济体系，这是我国立足于基本国情、结合国际趋势、面向第二个百年目标作出的战略选择，具有十分重要的战略意义。

从自身情况看，绿色低碳循环发展已成为社会主义新时代落实可持续发展的主要路径。自1992年参加联合国环境与发展大会以来，我国一直在探索适合自身国情的可持续发展道路。我国“九五计划”把可持续发展确立为国家战略；进入21世纪，党和国家相继提出一系列发展理念，如“新型工业化”（2002）、“循环经济”（2003）、“两型社会”（2005）、“低碳发展”（2009）等。2012年，党的十八大报告把“绿色发展、循环发展、低碳发展”作为生态文明建设的重要途径。2017年，党的十九大报告正式提出建立健全绿色低碳循环发展的经济体系，这是我国进入新时代社会主义建设的战略选择。

从国际趋势看，发展低碳经济和循环经济、实现绿色复苏，已经成为世界潮流。目前国际上已实现或者已提出碳中和目标的国家有31个，正在酝酿提出碳中和目标的国家将近上百个，届时提出碳中和的国家将覆盖全球75%的GDP、53%的人口及63%的碳排放，实现迈向碳中和已成为毋庸置疑的趋势。一些国家和地区已开始相继宣布具体实施方案，如2019年12月欧盟委员会发布《欧洲绿色协议》，强调以2050年实现碳中和为核心战略目标，构建经济增长与资源消耗脱钩、富有竞争力的现代经济体系；2020年3月欧盟发布新版循环经济行动计划，核心内容是将循环经济理念贯穿产品设计、生产、消费的全生命周期。新冠肺炎疫情爆发后，各国也在呼吁推动疫情后世界经济“绿色复苏”。

面向百年目标，构建绿色低碳循环发展的经济体系是建设现代化国家的必由之路。改革开放后，我国经济建设成就非凡，但也面临着前所未有的资源环境问题和挑战。2018年我国以占全球16%左右的GDP，消耗全球将近一半的钢铁和水泥、将近四分之一的能源，温室气体排放占比高。我国提出到2035年基本实现社会主义现代化、2050年建成社会主义现代化强国的目标，届时人均GDP将在当前基础上翻番达到中等发达国家水平乃至更高。这种情况下，传统发展模式势必难以为继，构建绿色低碳循环发展的经济体系成为必然选择。

同时，我们也应看到，要在经济社会发展和跨越中等收入陷阱的过程中同步构建绿色低碳循环发展的经济体系，任务的复杂性和艰巨性也是世所罕见。一方面，我们正在经历人口、资源与污染排放的峰值平台期，经济增长与资源环境的逐步脱钩将呈现漫长而反复的特征。另一方面，我国也面临经济社会的全面转型，在绿色低碳等目标和需求引领下，结构性变革的特征十分显著。该过程中，面临疫情后恢复、供应链重塑等挑战和传统发展方式的惯性，各地普遍存在着无从入手的难题，一系列制度政策和体制机制问题亟待解决。此背景下，发布《意见》，正是针对这些需求的切实回应。

二、构建新时代绿色低碳循环发展经济体系的顶层设计

《意见》是中国特色社会主义新时代构建绿色低碳循环发展经济体系的顶层设计文件，提出要全方位全过程推行绿色规划、绿色设计、绿色投资、绿色建设、绿色生产、绿色流通、绿色生活、绿色消费，使发展建立在高效利用资源、严格保护生态环境、有效控制温室气体排放的基础上，统筹推进高质量发展和高水平保护。总体看，《意见》围绕绿色低碳循环发展经济体系建设的顶层设计有以下特色。

第一，针对绿色低碳循环发展经济体系作出系统部署。一是推动在生产、流通、消费领域的全覆盖，在生产领域提出加快农业绿色发展、推进工业绿色升级、提高服务业绿色发展水平、发展壮大绿色环保产业和构建绿色供应链；在流通领域强调要采用现代信息技术和管理方式改造传统流通模式；在消费领域要加大政府绿色采购力度，逐步将绿色采购制度扩展至国有企业。二是推动在城市和农村的全覆盖，强调要因地制宜、尊重自然格局，根据各地资源环境承载能力、自然禀赋、功能定位等，合理确定开发边界，推动绿色城乡建设，增强城乡生态功能。三是强调从硬件到软件的全覆盖，既促进基础建设等硬件的绿色化，打造集约高效、经济适用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系，又对制度政策的绿色化和形成绿色价值观作出安排，提出通过法律、行政命令、财税、市场等制度和政策的绿色化，促进经济绿色繁荣。

第二，强调结构性调整、重点突破和创新引领。在绿色低碳循环生产体系构建中，强调以绿色环保产业为重点，做好与农业、制造业、服务业和信息技术的融合，带动一二三产业绿色升级；鉴于构建绿色供应链面临较大难度，强调选择100家左右积极性高、社会影响大、带动作用强的企业开展先行先试。在绿色消费中，提出逐步扩大绿色采购制度的应用范围。《意见》强调创新引领，提出深入推动技术创新、模式创新、管理创新，实施绿色技术创新攻关行动，预判部署前瞻性、战略性、颠覆性科技攻关项目；提出促进形成“新商品-废弃商品-二手商品”循环流通的新型发展方式，推进垃圾分类回收和再生资源回收“两网融合”。

第三，加强绿色发展、低碳发展和循环发展的协同。绿色经济、循环经济和低碳经济本质上都是符合可持续发展理念的经济发展模式，强调人与自然相互依存，降低资源投入，提高利用效率；强调适度消费、物质综合利用和循环利用。但由于狭义理解下的绿色、低碳、循环各自侧重点不一，三者之间仍需强调统筹协同。因此，《意见》提出将绿色化、低碳化、循环化理念，融入到资源开采、产品制造、商品流通、产品消费和废弃产品回收再生利用的整个过程，并以实现碳达峰碳中和目标为引领，积极推动能源革命，大力发展可再生能源和新能源。

三、加快构建绿色低碳循环发展经济体系的几个要点

展望中国特色社会主义现代化建设的“三步走”进程，我们要加快构建绿色、低碳、循环的可持续发展经济体系，制定并实施迈向碳达峰碳中和目标愿景的全面绿色转型路线图、时间表与优先序，筑牢相关制度基础，引领中长期政策导向，投资布局零碳未来，不断积累经验、优化和创新发展路径。

进一步形成政府引导、央地互动、企业主体、市场调控、公众参与的发展机制。作为后发国家一项具有正外部性的发展方式转型工作，推动绿色低碳循环发展离不开政府的参与，需要建立健全正向激励和负向约束机制；要充分激发自下而上的绿色发展实践创新，挖掘地方绿色低碳循环发展的经验做法，强化交流学习和相互借鉴。要进一步加强企业主体地位和市场调控机制，在绿色转型中充分发挥市场的导向性作用、各类市场交易机制的作用，为绿色低碳循环发展注入强大动力。同时要通过机制创新，激发公众投身绿色低碳循环发展实践的积极性和使命感，扩大社会公众参与范围，并为公众监督创造有利条件；同时增强公众的生态环保意识，提高公众践行绿色、低碳生活的主动性，自觉保护生态环境，实现知行合一。

加快形成绿色低碳循环发展的法治轨道，形成有利于全面绿色转型的法律法规、标准和政策体系。我国目前已经形成了生态环境保护法律体系，但在新的目标导向下，现行框架还存在一些短板、差距甚至空白的地方。需要面向全面绿色转型与碳达峰碳中和目标，加快推动相关法律法规的绿色化进程，统筹推进应对气候变化法、能源法、煤炭法、电力法、节能法、可再生能源法等法律法规的制修订；统筹修订清洁生产促进法、循环经济促进法，不断提高生产绿色化和资源综合利用水平；补齐污染防治立法短板，强化环境风险防控等。同时，还要统筹推动标准体系的绿色化，健全完善方法科学、实施有效、更新及时的标准制定修订工作机制，构建起体现国家和地区特色、指标水平先进、系统完整的绿色环保、节能低碳和资源循环利用标准；要按照绿色低碳循环发展的理念改造政策体系，将绿色低碳循环发展理念融入到宏观调控、市场激励、财税体制等领域的政策当中，建立长效机制。

全面完善绿色低碳循环发展的市场激励机制，加强绿色投融资机制建设。落实好《碳排放权交易管理办法》（试行），推进全国碳排放权交易市场建设，并协调好用能权交易、排污权交易等相关市场构建。通过推广绿色电力证书交易等手段，倒逼企业使用新能源、鼓励节能节电，促进资源节约和高效利用等，为绿色低碳发展建立更高质量的正确价格信号体系。在税制结构绿色化改革框架下，通过调整环境税率及扩大征收范围，不断增加能耗高、污染重产品的消费税，降低绿色产品消费税等，增加市场主体环境保护内生动力，引导企业发展绿色技术、推行绿色生产。此外，利用低成本的政策型资金来支持中小绿色企业融资；对绿色低碳循环发展有突出作用的重大项目，优先给与资金补助、贷款贴息等政策支持。引导企业及各类社会资本广泛参与，调动各类市场主体参与绿色低碳循环发展的积极性，推动投资主体多元化。

坚持绿色低碳循环发展的对外开放和加大国际合作力度。一是加强与世界各国绿色产业、技术的对接与协作。西方主要发达国家在绿色产业发展方面积累了较多的经验和技术，是交流、引进、合作的重点。以“一带一路”沿线为代表的发展中国家与我国发展阶段类似，发展需求和条件有共同之处，在发展路径选择上容易达成共识。要加强我国绿色产品、技术、标准、模式与国外互联互通，共建全球绿色产业供应链体系、共同推动绿色产业标准的合作。二是将绿色低碳循环发展理念作为“走出去”战略的重要指导思想，提升政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通的绿色化水平。应进一步总结中国绿色发展的最佳实践，分享我国生态文明和绿色发展理念与实践，加强生态环境保护。三是把绿色低碳循环发展转化为重要的国家形象，作为对维护全球生态安全的庄严承诺，充分彰显中国作为负责任大国的使命担当，打造绿色低碳循环发展的国际示范样本。

来源： 国家发改委网站

2021-02-24